Regolamentazione del sistema bancario e sua evoluzione in Italia

La regolamentazione è necessaria per mantenere la fiducia del pubblico nell’intero sistema bancario.
Senza questo sistema bancario non potrebbe sussistere l’intero sistema economico.
La regolamentazione mira a correggere i possibili failure di mercato, che causerebbero l’instabilità del settore, sfiducia e quindi crisi.
Tuttavia la regolamentazione può generare anche alcuni
Problemi ed anomalie nei comportamenti delle banche:
- moral hazard: data la forte tutela dello Stato contro i fallimenti delle banche, queste ultime tendono ad assumere comportamenti più rischiosi.
- agency capture: è una situazione in cui il regolatore è in qualche modo influenzato dal regolato (ad esempio se il regolatore è socio di una banca)
- compliance cost: la regolamentazione spesso comporta ingenti costi per le banche, le quali li trasferiscono quasi del tutto a carico dei consumatori. Questi costi generano inoltre un ulteriore problema, quello delle barriere all’ingresso e quindi della minor concorrenza del mercato.
I PROBLEMI IN SINTESI: la regolamentazione è costosa, inibisce la competizione e di conseguenza l’efficienza con cui i mercati allocano le risorse scarse del sistema economico.
Nessuno di questi problemi tuttavia è tale da far cadere la necessità di regolamentazione del settore bancario.
Obiettivi fondamentali della regolamentazione del sistema bancario e finanziario:1) stabilità:
a. microeconomica: deve garantire la stabilità degli intermediari finanziari, controllandone la solvibilità e la liquidità al fine di proteggere i clienti. Questo attraverso: strumenti di secured credit ed emergency credit; rimborso delle perdite sofferte grazie ad assicurazioni su depositi e schemi di compensazione; vigilanza prudenziale.
b. macroeconomica: riguarda il valore del denaro..si deve garantire grazie all’offerta di moneta e ad una buona politica monetaria la stabilità dei prezzi, al fine di mantenere la fiducia nel denaro e la stabilità macroeconomica.
2) trasparenza: la regolamentazione deve proteggere gli investitori dai vari problemi di asimmetria informativa. Per fare ciò è importante controllare i mercati monetari e finanziari.
3) competitività: la regolamentazione deve rimuovere gli ostacoli alla libera concorrenza, indispensabile per ottenere efficienza allocativa e produttiva.

Legge Bancaria 1936 (Obiettivo: stabilità sistemica)

L’obiettivo della Legge Bancaria del ’36 era quello di prevenire il ripetersi della profonda instabilità sperimentata alla fine degli anni Venti, inizi anni Trenta, quelli della grande crisi economica, cominciata con il “Giovedì Nero” del 24 ottobre 1929, in cui Wall Street crollò.

In seguito a questa crisi il sistema italiano, come anche quello di molti altri Paesi, tentò di ristabilire una certa stabilità nel sistema. Il crollo infatti era stato in parte dovuto anche alle strette relazioni che si erano instaurate tra banche e imprese.

Elementi principali:

- le banche che effettuavano prestiti a breve termine non potevano effettuarli a lungo;

- distingueva le banche di credito ordinario dagli istituti di credito speciale ;

- dettava una disciplina con riguardo alla proporzione tra date categorie di investimento in rapporto alla liquidità;

- determinava un rapporto tra il patrimonio e gli investimenti in immobili e titoli;

- eliminava il connubio banca-impresa;

- definiva l’attività bancaria come “funzione di interesse pubblico”

Gli obiettivi di stabilità di questa legge furono ampiamente ottenuti, anche grazie alla sua flessibilità. Tale flessibilità fece in modo che la netta separazione tra credito ordinario e speciale fu nel tempo superata.

La legge bancaria da un lato favoriva la stabilità, dall’altro però impediva il formarsi di concorrenza all’interno del settore bancario, il che lo rendeva poco efficiente (soprattutto nel lungo termine). Questo è dovuto molto al fatto che essa tendeva a creare divisioni territoriali tra aziende e istituti di credito (suddivisi a loro volta in categorie istituzionali), togliendo così ogni sorta di concorrenza.

L’integrazione comunitaria, la crescente internazionalizzazione del sistema ed i crescenti processi di innovazione finanziaria dal ’75 in poi chiusero le porte al precedente obiettivo di stabilità sistemica per aprirle alla preoccupazione di assicurare maggiore efficienza e competitività.

DPR 1985 (recepimento della prima Direttiva CEE: obiettivo- maggiore competitività)

-          viene abbandonata la concezione di banca come istituzione di interesse pubblico, in favore di una nuova concezione della stessa, vista ora come “attività d’impresa”

-          enunciava il principio dell’autorizzazione unica e quello della vigilanza da parte del Paese d’origine (home country control: vedi sotto)

All’interno del nostro Paese si sentiva l’esigenza di aumentare la competitività del settore bancario, che ormai si trovava ad operare in un contesto comunitario e non più nazionale (con la conseguente maggiore competizione all’interno del mercato). Per fare ciò c’era bisogno di rinnovamento, le cui tappe fondamentali furono:

1990: “Legge Amato-Carli” (obiettivo: maggiore competitività)

-          trasformazione degli enti creditizi pubblici in S.p.A.;

-          aumento della patrimonializzazione delle banche;

-          stimolo ad un aumento della concentrazione del sistema bancario;

-          regolamentazione dei gruppi bancari polifunzionali, in grado da aumentare i servizi offerti senza perdere i vantaggi della specializzazione.

Quest’ultimo punto è importante da analizzare: infatti pur essendoci controlli sulle banche, se tali controlli non vengono estesi anche agli intermediari finanziari non bancari si rischia ugualmente un crollo sistemico, derivante dalla connessione tra le une e gli altri. Il controllo viene risolto estendendo i controlli di stabilità della Banca d’Italia all’intero settore della finanza (1991).

Non viene ancora intaccato il principio della divisione temporale dell’attività creditizia.

1992: recepimento della seconda Direttiva Comunitaria sugli enti creditizi (competitività)

- elimina la maggior parte delle barriere operative e delle segmentazioni che caratterizzavano il sistema bancario

- effettua una despecializzazione operativa (oltre all’attività bancaria si possono fare anche “una o più delle altre attività ammesse al beneficio del mutuo riconoscimento”: factoring, leasing ecc). Le banche ora possono agire quali intermediari mobiliari, potendo scegliere per il modello della cosiddetta banca universale.

1993-1994 Testo Unico Bancario in materia bancaria e creditizia (TUB 162 articoli)

Non solo sintetizza tutta la precedente legislazione bancaria, ma attua anche alcune modifiche innovative. Col TUB si passa da un sistema bank-based ad un sistema market-based, orientato ad istituzioni, ad attività non bancarie ed ai mercati mobiliari.

Si regge su principi fondamentali quali:

-          natura imprenditoriale dell’attività bancaria;

-          despecializzazione istituzionale, temporale e operativa;

-          concorrenzialità come requisito di efficienza;

-          neutralità della vigilanza.

Il TUB fa riferimento ad alcuni aspetti gestionali cui è necessario che l’imprenditore bancario, nell’ambito della sua pur ampia libertà di determinazione, presti attenzione nell’ottica di una sana e prudente gestione:

- adeguatezza patrimoniale

- contenimento del rischio

- partecipazioni detenibili

- organizzazione amministrativa e contabile

- controlli interni

La competitività prende dunque il posto di obiettivo principale, che prima era assunto dalla stabilità. Quest’ultima, rispetto alla legge bancaria del ’36, viene ottenuta non più attraverso una vigilanza strutturale, ma attraverso una vigilanza prudenziale: equilibrio finanziario e patrimoniale. Una sana e prudente gestione, oltre ad essere positiva a livello microeconomico di singole imprese bancarie, lo è anche a livello macroeconomico in termini di efficienza e stabilità. Tuttavia quest’ultima è destinata talvolta a vacillare nel breve periodo, a causa dell’espulsione degli agenti marginali che non hanno saputo operare “in modo sano e prudente”. Stabilità ed efficienza non sono più in antitesi come ai tempi della legge Bancaria, ma perlomeno nel lungo periodo vengono visti come complementari. (Efficienza à Stabilità)

1998 Eurosim e Testo Unico sulla Finanza (TUF o legge Draghi)

Modificando la disciplina dei mercati e degli emittenti, tentano di promuovere lo sviluppo della Borsa e una sua sempre maggiore efficienza. L’Eurosim trasforma i mercati mobiliari italiani da organismi di natura pubblica a soggetti privati; il TUF ha come obiettivo quello di disegnare un ordinamento societario che faccia del ricorso al capitale azionario, al mercato di Borsa, uno strumento di finanziamento del sistema produttivo di importanza almeno pari a quella che riveste il ricorso al credito.

Inoltre il TUF per gli intermediari finanziari chiarisce rispetto all’Eurosim la ripartizione delle competenze tra le Autorità di vigilanza, assegnando alla Banca d’Italia le responsabilità relative “al contenimento del rischio e alla stabilità patrimoniale” e alla CONSOB quelle di “trasparenza e correttezza dei comportamenti”. Per quanto riguarda i mercati regolamentati e non invece le competenze non sono esattamente chiare.

 

Ripartizione delle competenze tra autorità di vigilanza

Per primo il TUF distingue tra controlli diretti a tutelare la stabilità degli intermediari (bancari e non) e controlli indirizzati a favorire la trasparenza e il corretto funzionamento dei mercati.

Si tende dunque ad un modello di vigilanza per finalità che distingue la stabilità (la cui vigilanza è affidata alla Banca d’Italia) dalla trasparenza del mercato (la cui vigilanza viene affidata alla CONSOB). Tuttavia, a causa di lacune ed incertezze di attribuzione delle competenze, questo modello non può ancora dirsi compiuto, nonostante abbia avuto inizio anni fa. Un aspetto critico sul quale è stato spesso chiesto di intervenire con legge è quello di vietare che le emissioni riservate ad investitori istituzionali possano essere successivamente trasferite al pubblico dei risparmiatori (come nel caso Cirio). Con la legge sul risparmio sono venute meno molte delle incoerenze, ma non tutte. Ad esempio permane l’incoerenza dell’esistenza di due autorità (l’ISVAP e la COVIP) che nascono da un’impostazione per soggetti delle competenze